dimanche 14 avril 2013

Qu’est-ce qu’un fonds de concours, quel cadre juridique ?



Le fonds de concours est un mode de coopération financière (une forme de participation) versée par un EPCI à une ou plusieurs des communes membres (ou inversement car la possibilité existe dans les deux sens) pour la réalisation ou le fonctionnement d'un équipement. C'est donc une forme de redistribution financière.
Cette participation déroge au principe de spécialité qui veut normalement qu'un EPCI ne peut intervenir que dans le champ des compétences qui lui ont été transférées.

L'historique récent des fonds de concours intercommunal

Créé par la loi du 12 juillet 1999 "Loi Chevènement" :

  • renforcement et simplification de la coopération intercommunale
  • développé par la loi relative à la démocratie de proximité du 27 février 2002
  • renforcé par la loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004
  • bien évidemment codifié aujourd’hui dans le Code général des collectivités territoriales

Pourquoi développer des fonds de concours intercommunaux ?

Certains équipements et services portés par la Commune doivent être mis en perspective à l’échelle intercommunale. L’argent public est rare; il convient de le dépenser au mieux. La culture et le sport sont deux domaines, généralement de compétence communale, mais dont l’organisation doit être pensée à l’échelle intercommunale : éviter le syndrome des vestiaires-douches situés à 500 mètres de distance, mais sur deux bancs communaux différents. Tel est le sens des schémas d’équipements et de services dont le Département préconise l’élaboration.
Quand un équipement est clairement conçu pour répondre à un enjeu de développement intercommunal, ou répond de facto à un enjeu dépassant le périmètre de la commune qui le porte sans que l’EPCI ait forcément la compétence en termes juridiques, la question d’une participation financière de l’intercommunalité par le biais d’un fonds de concours doit être posée.
Ce cas est fréquent au niveau des projets portés par des bourgs-centres et des villes-centres. Les uns comme les autres assument des fonctions de centralité, qui bénéficient à tout le territoire.
Dans le milieu rural, les bourgs-centres jouent un rôle de locomotive… pour le compte de l’ensemble de l’arrière-pays. Selon le principe qu’il n’y a pas de territoire qui va bien, lorsque le bourg-centre va mal, il est de l’intérêt de tous d’aider celui-ci à assumer ses fonctions.
Aussi, pour le Département, il est de la responsabilité politique des EPCI d’accompagner les projets communaux d’intérêt intercommunal. Quels sens pourrait-on donner à une intervention du Département sur de tels projets, si les acteurs locaux ne sont pas eux-mêmes convaincus de l’intérêt partagé d’un projet local ?

Comment mettre en place un fonds de concours ?

Les conditions à réunir :


  • en termes de procédure :
Le fonds de concours doit avoir donné lieu à délibérations concordantes, adoptées à la majorité simple (c'est-à-dire à la majorité des membres qui votent), du conseil communautaire et du ou des conseils municipaux concernés. Une commune, ou un EPCI, ne peut donc se voir imposer le versement d'un fonds de concours (Réponse ministérielle, Sénat, 10 novembre 2005).

  • en termes financiers :
Le montant total des fonds de concours ne peut excéder la part du financement assurée, hors subventions, par le bénéficiaire du fonds de concours (un plan de financement précis doit être mis en place).

  • en termes de mise en œuvre :
Le fonds de concours doit nécessairement avoir pour objet de financer la réalisation ou le fonctionnement d'un équipement. Cette notion circonscrit la possibilité d'attribution de fonds de concours à la construction, la réhabilitation et l'acquisition d'un équipement. La notion de réhabilitation englobe les travaux d'aménagement ou d'amélioration.

Comment fixer le montant maximal d’une aide versée dans le cadre d’un fonds de concours ?

Le montant total des fonds de concours ne peut excéder la part du financement assurée, hors subventions, par le bénéficiaire du fonds de concours (un plan de financement précis doit être mis en place).
Exemple : une commune réalise un projet pour un montant de 100. Elle reçoit 40 de subventions (État, Département, etc.). Il reste 60 à financer. La commune doit au minimum assurer le financement de 30. Les 30 restants pouvant être financés par des fonds de concours apportés par l'EPCI.

Un fonds de concours peut-il servir au fonctionnement d'un équipement ?

Le fonds de concours peut être versé aussi bien en investissement qu'en fonctionnement, mais s'il peut financer les salaires d'agents d'entretien d'un équipement au sens où ils participent au fonctionnement de l’équipement, il ne peut viser les rémunérations des collaborateurs qui concourent au service public rendu au sein de cet équipement.
Cette analyse a été confirmée par le Tribunal Administratif de Lyon dans un jugement du 31 mai 2007.
Au cas d'espèce, une communauté de communes avait participé, par le biais d'un fonds de concours, au financement d'actions d'animation en faveur des jeunes, actions mises en œuvre dans un équipement communal n'étant pas d'intérêt communautaire.
Le juge administratif a considéré que "la gestion de services publics assurée par le recrutement d'un personnel spécialisé ne relève pas des dépenses de fonctionnement qui peuvent rentrer dans les champs du fonds de concours" (Jugement du Tribunal Administratif de Lyon, Préfet de l'Ain, 068022).


Le fonds de soutien aux équipements ruraux du Département 
 
Dans le cadre du fond d’aménagement rural et de développement agricole, l’Assemblée départementale a décidé, lors de sa session de février 2009, la mise en place d’un programme d’équipement rural qui est venu se substituer aux anciens programmes du fonds de soutien aux équipements des communes de moins de 2 000 habitants et de la sauvegarde du patrimoine architectural rural.
Ce nouveau programme a permis l’intégration de critères de développement durable et ainsi de mieux répondre aux objectifs énoncés par le projet stratégiques départemental et l’Agenda 21 du Département.
Ce programme concerne les projets portés par les communes de moins de 2 000 habitants relatifs à l’aménagement et l’amélioration de la vie collective des habitants des communes tels que :

  • les écoles maternelles et primaires
  • les locaux communaux
  • les mairies
  • les locaux destinés aux associations
  • le patrimoine architectural rural, dont les églises
  • les réserves foncières

La contractualisation : un travail conjoint EPCI - Département pour une approche qualitative à l’échelle du territoire

Les négociations engagées sur le territoire pour la mise en œuvre des contrats de seconde génération entre le Département et les EPCI représentent une réelle opportunité d’aborder la question de l’accompagnement des communes à l’échelle d’un EPCI.
Le Département dispose d’une forte capacité d’ingénierie avec les Maisons du Département (Infrastructures, Solidarité, Développement Local), ses organismes associés (CAUE, EDEN 62, etc.) les services départementaux, notamment le bureau des affaires juridiques.
À partir du diagnostic partagé, il peut s’avérer pertinent pour les élus communautaires de concevoir un fonds de concours, qui puisse offrir par exemple des complémentarités avec le fonds de soutien départemental.
Un critère pour mobiliser le fonds de contractualisation du Département
Un équipement communal peut être soutenu à travers le fonds de contractualisation du Département, s’il répond à deux des trois critères suivants :

  • être inscrit dans un schéma d’équipement et de services élaboré à l’échelle de l’EPCI
  • être innovant en termes de politiques publiques ou de services rendus à la population
  • être abonné financièrement par l’EPCI au moyen d’un fonds de concours communautaire

Témoignage

La démarche de la Communauté de Communes Artois Flandres

La Communauté de Communes Artois Flandres réfléchit actuellement sur la mise en œuvre d’outils permettant aux communes membres d’orienter leurs projets d’investissement vers le développement durable.
Cette démarche s’inscrit dans le cadre de la politique engagée par la Communauté de Communes depuis plusieurs années avec la construction d’une pépinière d’entreprises Haute Qualité Environnementale (HQE) à Isbergues et d’un quai public fluvial à Quarbecque.
Outre la mise à disposition des communes, du bureau d’études de la Communauté de Communes, il est envisagé la mise en œuvre d’un fonds d’aide aux communes destiné à cofinancer la construction, la réhabilitation (travaux d’aménagement ou d’amélioration) ou l’acquisition d’équipements affectés au service public.

Le fonds de concours porterait spécifiquement sur les dépenses liées aux économies d’énergie (isolation des bâtiments, utilisation d’éco-matériaux, d’énergies renouvelables, équipement de production et de régulation d’électricité, etc.) et de la ressource en eau (système de récupération des eaux pluviales par exemple).
Pour l’analyse juridique préalable à la mise en œuvre de ce fonds de concours, l’aide apportée, à la fois, par la Mission d’Ingénierie et d’Appui Départementale (MIAD) et par le Bureau Assistance juridique aux Collectivités Locales du Département a été jugée précieuse.

L’expérience de la Communauté d’Agglomération de l’Artois

Artois Comm., est une communauté d’agglomération de 210 000 habitants et 59 communes, à l’extrémité ouest du Bassin minier, avec Béthune et Bruay-La-buissière comme villes principales.
Le dispositif fonds de concours d’Artois Comm. a été créé en 2006 et remanié fin 2008 pour renforcer les exigences qualitatives des projets éligibles.
Le principe qui a servi de base est que les fonds de concours interviennent dans des domaines qui ne relèvent pas d’une compétence de l’agglomération mais qui ont néanmoins été jugés prioritaires à l’échelle du territoire et donc repérés comme tels dans le projet de territoire élaboré en 2003.

Une enveloppe a été définie globalement et les fonds de concours sont attribués dans la limite de celle-ci. Légalement, sur chaque projet, la participation de l’agglomération ne peut être supérieure à celle de la commune. Chaque attribution fait l’objet de délibérations concordantes et d’une convention fixant le montant et réglant les modalités de versement.
Afin de pouvoir satisfaire le plus grand nombre de communes, un intervalle de deux ans est exigé entre deux fonds de concours pour les communes de moins de 3500 habitants. Pour les communes entre 3 500 et 11 000 habitants, les fonds de concours sont attribués dans le cadre d’une convention de trois ans.
Au titre de l’équité et de la solidarité, le montant du fonds de concours peut varier entre les communes en fonction d’un indice synthétique traduisant la "richesse ou la pauvreté" de celles-ci.
Afin de renforcer l’effet du fonds de concours, une complémentarité a été recherchée avec l’intervention des autres collectivités et particulièrement le Conseil général.
C’est ainsi que l’Agglomération a élaboré un schéma de la lecture publique en concertation avec le Conseil général, qui sert de base à son intervention à la fois en investissement dans les médiathèques et dans les bibliothèques classées en trois catégories suivant leur place dans le schéma. Dans ce domaine spécifique, l’agglomération intervient également en fonctionnement.
Cette complémentarité a également été recherchée dans le domaine de l’accueil des enfants (construction de classes, de cantines, de haltes-garderies, etc.) où l’intervention de l’agglomération a été calquée sur l’intervention du Conseil général au titre du Fonds de Soutien au développement des territoires.
Parmi les autres principaux axes d’intervention figurent l’acquisition et la mise en valeur des espaces naturels à l’intérieur des Zones Naturelles d'Intérêt Écologique, Faunistique et Floristique (ZNIEFF), les travaux visant à garantir la continuité des chemins de randonnée labellisés, l’amélioration du cadre de vie avec les opérations d’aménagement des bourgs et la mise en valeur du patrimoine immobilier, le renforcement des équipements sportifs et le développement de l’activité commerciale ou artisanale de proximité en milieu rural en complément du FISAC.
Au titre d’une amélioration qualitative des projets, dès le départ des exigences ont été imposées pour qu’un projet soit éligible : prise en compte du développement durable, intervention d’un maître d’œuvre ou du Conseil d'Architecture d'Urbanisme et d'Environnement, prise en compte de l’accessibilité des personnes handicapées.
En 2008, ces exigences ont été renforcées et d’autres sont venues s’y ajouter. Certaines sont issues du Plan climat élaboré en 2008 par l’Agglomération.
Renforcement des exigences en termes de développement durable : prise en compte de la performance énergétique des bâtiments chauffés, financement des panneaux solaires thermiques pour la production d’eau chaude, obligation d’inclure des clauses d’insertion sociale et professionnelle dans les marchés publics.
En contre partie de ces exigences, l’agglomération invite les communes à solliciter ses services afin qu’elle les aide à remplir les conditions et fasse éventuellement des propositions d’amélioration des projets (exemples : service "emploi" pour les clauses d’insertion, éco gardes et espace Info-énergie, services techniques, service aménagement, etc.).
L’objectif poursuivi par l’Agglomération est de participer à l’amélioration des services offerts à la population par les communes, tout en maintenant une cohérence entre son intervention directe dans ses domaines de compétences et les fonds de concours qu’elle attribue. Les exigences qualitatives et la définition de domaines d’intervention précis prédéfinis permettent d’éviter l’effet guichet ou d’aubaine.

Questions-Réponses

Comment fixer le montant maximal d’une aide versée dans le cadre d’un fonds de concours ? Existe-t-il une limite imposée par la loi ?

La seule limite est que le fonds de concours ne peut être supérieur à la participation de la commune dans l’opération.

La mise en place d’un fonds de concours nécessite un suivi au sein de l’EPCI. Quelles qualifications les agents intercommunaux doivent-ils avoir pour en assurer le suivi ? Combien de personnes faut-il envisager pour un tel suivi ?

La gestion des fonds de concours dépend de l’ampleur du dispositif mis en place. Elle exige une coordination technique au sein des services de l’agglomération pour la gestion de l’enveloppe annuelle globale notamment et la cohérence du dispositif. Au sein d’Artois Comm., un coordonnateur a en charge le dispositif dans sa globalité mais toutes les autres tâches (instruction technique des demandes, suivi des délibérations, rédaction et suivi des conventions, contrôle des justificatifs et versement des acomptes et soldes, etc.).sont confiées aux personnes qui en ont habituellement la charge.